“民告官”制度背后的故事 几位元老曾为这事给交通部领导做工作，还做不通

行政诉讼法于1989年4月通过，于1990年10月1日起施行，对促进行政机关依法行政、保护公民权利起到了积极作用“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通。”“有的省委书记、省长认为这部法超前，政府工作本来就难干，"要是还可以告我们，更不好干了"。”

近日，杨景宇（十届全国人大法律委员会主任委员）、胡康生（十一届全国人大法律委员会主任委员）、乔晓阳（十二届全国人大法律委员会主任委员）在人民大会堂接受了记者的采访，介绍了“民告官”制度背后的故事。

“民告官”制度曾引起广泛争议

现在看来，“民告官”已经不是什么新鲜事，但在几十年前，这项制度曾引起广泛争议。

乔晓阳说，当时能突破“民告官”就是一件了不起的事情！如何了不起？在采访现场，杨景宇介绍了有关“民告官”的一场争论——

1983年3月2日，海上交通安全法草案提请审议。草案规定：当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的，可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。

在审议过程中，不少常委委员建议修改为当事人不服行政处罚的，可以向法院起诉。

3月4日，杨尚昆主持召开座谈会听取意见。参加座谈会的几位常委委员和法律专家一致的意见是，应当规定当事人有权向法院起诉。但交通部坚持认为，实施行政处罚的是中华人民共和国港监，它是代表国家行使职权的，不应成为被告。

次日上午，彭真召开会议，再次专就这个问题进行商议。

习仲勋、彭冲、廖承志、杨尚昆和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有五位副委员长（其中四位又是中央政治局委员）参加的高层会议上，交通部仍然坚持草案规定。交通部部长说，港监履行职务，头上戴的是国徽，把它告上法庭，就是把中华人民共和国告上法庭，这怎么行？！

这时，彭真很严肃地让顾昂然念宪法有关规定。

彭真说：海员、特别是当上大副、船长，要熬多年才能取得执业证书，你处罚错了，吊销他的执业证书，等于砸了人家的饭碗，还不许人家告到法院，讨个公道？

交通部仍然不服。交通部副部长说，他在海上跑了多年，当过大副、船长，美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。

这次会议还是没有达成共识。

走出会场时，习仲勋感叹说：“都念宪法了，还不服，这事儿真难啊！”

习仲勋批了一个“好”字

那场会后，王汉斌立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。

法工委加夜班写了两份材料，证明那位副部长讲得不对。

日本有一部海难审判法，美国有一个“海商法案例第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》，都很明确：无论美国，还是日本，当事人对海事当局作出的行政处罚不服的，都是有权向法院起诉的。

为了解决问题，王汉斌给时任国务院副总理万里写了报告，汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况，并附上有关资料。

这份报告先报习仲勋，他批了一个“好”字，然后批给万里。

万里专门让时任国务院研究室主任的马洪来了解情况。他回去向万里汇报后，万里就把报告批给了交通部，让他们不要再争了。

这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”，实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新。

杨景宇说，海上交通安全法草案按照新的二审程序，经过半年进一步研究修改，由六届全国人大常委会第二十九次会议于1983年9月2日通过。

其中第四十五条规定：“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管机关申请人民法院强制执行。”

“2000多名乡村干部提出辞职”

乔晓阳说，“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对"民告官"很抵触、很不习惯”。

经过海上交通安全法有关行政诉讼的争论后，法治理念有进步。但真要制定专门的行政诉讼法却会引发又一场法治理念的大较量。

据胡康生披露，当时，有的省委书记、省长认为这部法超前，政府工作本来就难干，要是还可以告我们，更不好干了。

不仅如此。行政诉讼法1989年4月通过，1990年10月1日起施行。在正式施行前的1990年8月，有媒体报道，行政诉讼法即将实施，之后常德市2000多名乡村干部提出辞职。

“有的领导同志对此认为，行政诉讼法在目前中国的情况，应该晚发布或不发布，这个法公布后，农村的各项工作更不好办，对当前各项建设不利，自己搞乱自己。”

胡康生说，事实胜于雄辩。从行诉法实施的当时和现在的回头看，它对促进行政机关依法行政、保护公民权利，起了积极作用。

在乔晓阳看来，在当时历史条件下，宁可起点低一点，先把这个行政诉讼制度建立起来。

2014年，我国对《行政诉讼法》进行了较大修改，如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字；受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”，把原来列举的受理八个方面的事项增加到十二个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利。

此外，还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等。

“改革开放早期立法当中先建立制度填补空白，在这个基础上再逐步推进，是一条基本经验。”乔晓阳说。

“谁也不清楚这个人为什么被关”

乔晓阳参与立法工作多年。“我参与立法工作只有35年，我是从1983年开始接触立法工作、参与立法工作，到今年3月退出领导岗位，整35年”。

在他看来，40年来我国的立法工作和改革开放是相伴而生、相伴而行的。

用特点是“定”的立法来适应特点是“变”的改革，是改革开放40年来立法工作当中的一条主线，一直在处理这两者的关系。其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

在改革开放初期的一段时间里只制定了有限的法律，很多领域基本上是无法可依的。

“那时候立法与改革的关系，往往是改革实践走在前面，立法任务更多是把实践中成熟的经验规定下来、肯定下来，巩固改革的成果，同时又为下一步改革留有余地。”即先把制度建立起来再逐步向前推进。

胡康生参与起草的几部重要法律：民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法。

这五部法律都是重头戏，都有不少故事。

1996年刑诉法是在1979年刑诉法上修订的，对79年刑诉164条作110处修改，增至225条。

以“公安取消收容审查”为例。1979年刑诉法规定的侦查措施中没有收容审查，收容审查是行政措施，但实际中也用于刑事诉讼的侦查犯罪，“公安机关怀疑你犯罪，就可以收容审查，关进去以后再找证据，但有不少找不到证据的也不敢放人，结果无期限地限制人身自由。当初收审一年、两年是很普通的，个别还有十几年的。”

胡康生补充说，“当时有一个案例，收容所的警察都换了好几个了，有一个被收审的人还关在那里，因为关的时间太久，原来的人都调走了，结果谁也弄不清楚这个人为什么原因被关进来。谁也不敢放人，怕把真的坏人放跑了负责任。”

如何通过修改刑事诉讼法解决这个问题？这也遇到了一些阻力。

“公安机关喜欢用这个手段，方便，说法律上不认可收容审查，他们无法工作。”胡康生说，这种争论，不仅仅是法律规定的争论，而是不同思想理论的争论。

明确取消收容审查制度

1996年修改刑事诉讼法，明确取消收容审查制度。

“对实际工作中确实需要的侦查手段，在刑事诉讼法中也补充了一些规定，需要的侦查手段，法律上应当完善，比如对拘留、逮捕的规定，作了一些补充，使侦查工作更加方便有效，不仅有期限限制，检察机关还可以监督，这样就纳入法制轨道。”

胡康生介绍，1979年刑诉法规定了免予起诉制度，修改刑诉法收集意见中普遍反映，免予起诉虽然没有起诉，但是检察机关给当事人定罪了，没有经过法院，没有人监督，而且有些案子本应起诉到法院，检察院免予起诉，就放了，轻纵了犯罪分子，实践中用的比较滥，也滋生了一些腐败。

“但检察机关坚持不能取消这项制度，一直到中央有关部门负责同志的高层协调会上，检察院的同志还是坚持保留这项制度。在协调会上大家充分分析这项制度存废的利弊，最后许多同志认为为了使诉讼制度更加完善，还是取消好。”

胡康生说，法律已经规定了“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”这条规定，就不能再不经法院由检察院定罪。

如果检察院认为不需要到法院判处刑罚的可以作不起诉决定，是无罪处理，不起诉制度法律已经规定，不需要再规定免予起诉。

“后来检察院的同志也接受了。”（北青）

新闻推荐

开路虎撞人致15死 湖南一罪犯一审获死刑

新华社电12日，湖南省衡阳市中级人民法院对被告人阳赞云以危险方法危害公共安全案一审公开审理，并当庭宣判：被告人阳赞云犯以...