□唐传勇
产业园区是自贸区自贸港建设的重要载体。截至2018年，全省重点产业园区实际开发面积232.6平方公里，部分园区还在筹建中；全省重点产业园区税收收入368.5亿元，虽然占全省税收31.6%，但亩均税收仅10.6万元；洋浦经济开发区和海口国家高新区营业收入合计占比50%以上，集中度较高。结合以上数据和实地调研，海南省的产业园区相比先进园区还存在差距，整体发展不平衡，运营水平不高，园区产业关联不够紧密，还没形成产业链或者产业集聚的优势。
而“飞地经济”作为一种重要的区域经济合作模式，能够实现区域间要素的有效流动与利益诉求的合理分配，进而调动各方的积极性，对推动海南省产业布局优化，提升海南省园区运营水平，实现产业园区高质量发展具有重大意义。
一、“飞地经济”的基本特征与相关政策
“飞地经济”是指两个在行政上不存在隶属关系且存在经济落差的两个区域主体，打破现有的行政区划限制，通过共同建设、共享收益来实现资源互补和协调发展的一种区域经济合作发展模式。飞地经济的运作载体是产业园区，由双方合作共建，常见的合作模式有：一是共管模式，由双方联合成立管理机构，共同开发运营；二是托管模式，飞入方将产业园区运营全权或者部分权委托给飞出方；三是交流模式，双方互派代表，实现信息共享，不定期举办项目推介和对接活动。“飞地经济”的核心为通过合作各自发挥各自的优势资源，实现两地GDP和税收等经济指标一同增长，最终实现区域经济之间的协调发展。
在政策方面，2017年5月12日国家发改委等八部委联合印发了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，第一次以规范的文件方式，明确指出要积极创新“飞地经济”合作机制，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，促进要素自由有序流动。随后，各省市积极响应，出台一些支持“飞地经济”发展的配套措施。例如2018年8月福建省政府发布《关于促进开发区高质量发展的指导意见》，允许共建双方将园区产生的相关指标各按100%纳入统计，鼓励联合组建股权基金，鼓励整合或托管相关园区等。
二、海南省产业园区发展“飞地经济”的思路
海南省自2011年就开启了“飞地经济”的探索。梳理和调研发现海南省发展“飞地经济”存在实践较少、意识不强、合作模式单一、体制机制不健全、政策不完善等问题。建议采取以下措施推进海南省产业园区“飞地经济”发展。
（一）加强顶层设计。建立省级议事协调机构，统筹园区重大政策制定、规划、审批及考核评价等事务，负责协调、解决飞地经济问题，负责完善飞地制度建设，建立常态化的协调机制，引导各地政府推进飞地经济工作实施。
（二）因地制宜布局。各产业园区结合自身定位，按照产业聚集原则或产业类别集中安置的原则，使优势产业跨区落户，规模发展，实现区域间经济发展的优势互补与协作分工。南北产业园区作为总部基地，可以与各产业园区互设飞地。中部产业园区作为生态保护区可以探索异地开发生态保护补偿机制。西部洋浦和儋州、东方、临高联动发展，共同建设港产城一体的自贸港先行区。
（三）创新合作机制。坚持政府引导、市场化运作，创新制度，建立主体明晰、激励相容的组织体系。可设立三级管理机构：一是设立双方政府联席会议负责指导协调；二是设立园区管理机构负责园区统筹管理工作；三是采用市场化方式设立园区平台公司负责主导合作园区的开发运营工作。
（四）实现互利共赢。建立合理的利益分享机制，最大限度的激发双方合作的积极性和创造性。以市场化为导向进一步完善现有“飞地经济”政策。所得收益、税收等按股权比例或者双方约定进行分配。在GDP、工业产值等统计指标方面，可借鉴先进地区做法，将源自共建园的指标各按100%纳入统计。
（五）打造本土专业园区运营商。海南省应借鉴新加坡、上海等地先进园区发展经验，利用海南省园区体制机制改革契机，推进本土园区平台公司转型发展，赋予更多权限，并整合资源，打造专业化园区运营商。如海南省园区平台公司海口国家高新区发展控股有限公司，该司主要负责海口高新区的开发运营，以“一流园区运营商”为愿景，已完成美安生态科技新城一期16.74平方公里“五网”基础设施建设和配套项目的建设，形成基础设施、产业地产、产业投资、园区服务等四大板块业务格局。建议支持高新发控公司等本土有实力的园区平台公司向专业化园区运营商转型，支持走出去参与发展“飞地经济”园区，为海南省产业园区优化布局、差异化定位、形成产业集聚、高质量发展提供坚强保障。
（六）融入粤港澳大湾区。海南省可主动承接粤港澳大湾区产业转移，对接用好大湾区金融资本和产业技术、人才等优势，可探索相关产业“飞地模式”。推进琼州海峡经济带建设，依托内地的交通等优势探索在海口对岸建立飞地园区，将海南产业发展中缺位部分通过产业转移进行补位，形成琼州海峡两岸产业发展的互补格局。
（七）打造全球价值链。主动对接国家战略，依托海南省产业园区，打造一批国际飞地经济基地，吸引符合海南省产业定位的国际高端创新机构、跨国公司研发中心、国际科技组织，以及我国国内的重要创新资源向海南汇聚，将海南打造成为面向太平洋、印度洋的国际创新中心。
（作者单位：海口国家高新区发展控股有限公司）
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